De businesscase van vrouwenemancipatie in Afghanistan

Door Jorrit Kamminga / 13 oktober 2017 / Artikelen

Moeten we vanwege alle culturele en institutionele barrières niet gewoon stoppen met het ondersteunen van inclusieve veiligheid in Afghanistan? Nee, zolang niet alleen wordt gekeken naar 'gelijke rechten,' maar ook naar praktische toegevoegde waarde, zo luidt de conclusie van experts.

Bij terugkomst in Nederland bespreek ik het met Joke Florax, projectmanager gender bij de Landelijke Eenheid Nationale Politie en eerder geïnterviewd voor een artikel in de Correspondent. Ze werkte in 2011 en 2012 als genderadviseur bij de Europese politiemissie (EUPOL) in Afghanistan. Ze is een groot voorvechter van vrouwen bij de politie, vooral ook omdat het ingaat tegen het negatieve beeld van Afghaanse vrouwen als slachtoffers: ‘Als je daar sterke politievrouwen tegenover kunt zetten als rolmodellen, kun je veranderingen bewerkstelligen in conservatieve maatschappijen. Hierin schuilt het antwoord op de vraag of de door het westen gesteunde agenda strookt met de realiteit van een zeer conservatief Afghanistan. Ja, want ze maakt deel uit van een proces dat die maatschappij langzamerhand in positieve zin zal veranderen.

Maar Florax benadrukt dat dit niet altijd moet gebeuren vanuit een vrouwenrechtenagenda. Zij spreekt liever over een ‘business case’, waarin ‘good policing’ de leidraad moet zijn. Alleen op die manier kun je de toegevoegde waarde van vrouwen bij de politie goed zichtbaar maken. ‘Natuurlijk betekent dit ook dat je moet investeren in meer acceptatie van politieagentes door collega’s en door burgers’, legt ze uit. ‘Je moet er voor zorgen dat de echtgenoten, vaders of andere familieleden akkoord gaan met de politietraining van vrouwen.’ Maar het belangrijkste is om te kijken naar de taken en resultaten van het werk dat politieagentes doen, bijvoorbeeld in de zin van meer toegang voor vrouwen tot de politie, meer aangiftes door vrouwen en meer inlichtingen die verzameld kunnen worden.

Om de business case van de grond te krijgen is het, volgens Florax, uiterst belangrijk dat de politiecommandant overtuigd wordt van de toegevoegde waarde van het inzetten van agentes. Dat is geen sinecure in een land waar commandanten vooral gewend zijn om met mannelijke dorpsoudsten te praten. Vaak zal het resultaat daarom ook afhangen van de vraag of een leidinggevende de inzet van vrouwen langzamerhand als een bijdrage aan zijn eigen prestige kan gaan zien. Dat is nou niet bepaald een prioriteit op de vrouwenrechtenagenda en bovendien vereist dit wederom een culturele omslag omdat commandanten er voorlopig eigenlijk alleen bij donoren en internationale organisaties mee kunnen pronken. Er zijn simpelweg nog niet genoeg mannelijke voorvechters binnen de ministeries.

Op bezoek bij het ministerie van Defensie in Den Haag merk ik vervolgens dat Björn de Heer grotendeels op dezelfde lijn zit als Florax. Tot maart vorig jaar was hij bij defensie verantwoordelijk voor civiel-militaire samenwerking en tevens genderadviseur voor militaire missies. De Heer spreekt van ‘operationele effectiviteit’ in plaats van ‘business’, maar dit zou je ook kunnen beschouwen als ‘good soldiering’. Opvallend genoeg ziet hij bij defensie in Nederland eigenlijk grotendeels dezelfde uitdagingen als in Afghanistan: nog niet genoeg vrouwen om voor een kritische massa te zorgen en een organisatorische architectuur die moeilijk veranderingen kan voortbrengen.

Alleen een benadering die kijkt naar de effectiviteit van militaire operaties kan daar verandering in brengen. Net als bij de politie is daar leiderschap voor nodig. Leidinggevenden die overtuigd zijn van de toegevoegde waarde van vrouwen in het leger kunnen het verschil maken. De narratief moet gericht zijn op de relevantie van vrouwen. De Heer denkt dat dit veranderingsproces zelfs in Nederland nog lang gaat duren, vooral omdat het afhankelijk is van een cultuuromslag. Er is binnen de veiligheidssector een verandering nodig van de houding van het ‘old boys network’ die momenteel meer acceptatie van vrouwen in de weg staat.

Ik leg deze Nederlandse standpunten weer voor aan Palwasha Hassan in Kaboel. Ze is het met Florax en De Heer eens en denkt bovendien dat vrouwen veel toe te voegen hebben aan de veiligheidssector omdat ze noodgedwongen decennialang ervaring opgedaan hebben met het zoeken naar weerbaarheid en bemiddeling in een context waar meestal geen formeel veiligheidsapparaat aanwezig was.

Pragmatiek tegenover ideologie

Toch lijkt de instrumentele benadering op gespannen voet te staan met de vrouwenrechtenagenda: de pragmatiek van de inzetbaarheid tegenover de ideologie van gendergelijkheid. Die frictie is echter schijn. De pragmatische benadering is nuttig in Afghanistan omdat het, op de korte termijn een aantal traditionele barrières kan ontwijken. Volgens Sima Samar, voormalig minister van Vrouwenzaken en nu voorzitter van de Afghanistans onafhankelijke mensenrechtencommissie, heeft de Afghaanse Nationale Politie een voortrekkersrol om ervoor te zorgen dat Afghaanse gemeenschappen genoeg vertrouwen krijgen om hun vrouwen en dochters in dienst te laten treden. De normalisering van vrouwen binnen het veiligheidsapparaat kan vervolgens participatie in andere sectoren bevorderen.

Rolmodellen zijn per definitie symbolen, maar kunnen culturele taboes doorbreken en structurele veranderingen in gang zetten. Jamila Bayaz, sinds 2014 de eerste vrouwelijke districtschef bij de politie, is daar een voorbeeld van. Maar ook Saba Sahar is een bijzonder rolmodel: politieagente en tevens een populaire actrice. Ze is producent en was een paar jaar geleden een van de hoofdrolspelers in de politiedramaserie ‘Inspecteur Amanullah’, bedoeld om meer bewustzijn te creëren maar ook om meer vrouwen voor het politievak te interesseren.

Een instrumentele benadering sluit de vrouwenrechtenagenda niet uit. Het is een kwestie van prioriteiten stellen in een complexe realiteit zonder de ideologische doelstelling overboord te gooien. Het blijft zeer belangrijk om in Afghanistan gendergelijkheid na te streven, maar het zwaaien met de vrouwenrechtenvlag is vaak contraproductief, bijvoorbeeld omdat het gezien (of geportretteerd) wordt als een westerse poging om de islamitische godsdienst te ondermijnen. Een stapsgewijze benadering werkt doorgaans beter. Gezien de risico’s kun je binnen defensie of politie er bijvoorbeeld eerst voor kiezen om vrouwen de leiding over personeelszaken te geven.

Vrouwelijke soldaten en politieagenten moeten echter meer zijn dan een Trojaans paard voor de vrouwenrechten. Ze zijn noodzakelijk voor de werkzaamheden en geen overbodige luxe, zoals ook presidentsvrouw Rula Ghani in oktober vorig jaar aan gaf. In de Afghaanse veiligheidssector doen ze belangrijk werk zoals het beschermen, fouilleren of ondervragen van vrouwen. De juiste balans vinden tussen de instrumentele en ideologische benadering is lastig.

In de verschillende gesprekken die ik met vrouwen voer komen eigenlijk steeds dezelfde elementen boven drijven: De vrouwen, vrede en veiligheidsagenda is een belangrijke agenda en deze sluit goed aan bij wat Afghaanse vrouwen willen. In gesprekken met mannen wordt dit ook beaamd, maar wordt er opvallend vaak ook gesproken over de veiligheidssituatie en de bezorgdheid dat teveel of te snelle veranderingen op dit moment misschien averechts kunnen werken. En dat brengt mijn onderzoek op de tweede pilaar van de 1325 agenda: inclusieve vredesopbouw.

In algemene zin baart de veiligheidssituatie natuurlijk zorgen. De Talibaan zijn aan een opmars bezig, controleren belangrijke districten en waren eind september 2015 in staat om een redelijk grote stad als Kunduz tijdelijk in te nemen. In september vorig jaar bestormden ze Tarin Kowt, de provinciale hoofdstad van Uruzgan. Bovendien is Islamitische Staat (IS) nu in Afghanistan actief. Ik ben zelf in Kaboel als eind juli vorig jaar een door IS opgeëiste zelfmoordaanslag een demonstratie van de Hazara’s treft, een etnische minderheid. Er vallen bijna honderd doden. En eind mei dit jaar trof een grote bomaanslag de diplomatieke wijk van Kaboel met wederom meer dan honderdvijftig doden als gevolg. De merkwaardige gedachtegang – die ik overigens ook vaak in vergaderingen met internationale organisaties heb gehoord – is dan dat vrouwenrechten in de huidige situatie misschien even in de ijskast gezet zouden moeten worden.

Vrouwen en vrede

De agenda van vrouwen, vrede en veiligheid gaat hiertegen in en benadrukt juist het belang van vrouwen bij het oplossen van conflicten en het onderhandelen over vrede. Maar ook het nut van vrouwenparticipatie bij vredesopbouw is niet meteen voor iedereen duidelijk. Het probleem is dat er, ondanks het grote aantal conflicten in de wereld, relatief weinig onderzoek is gedaan naar de effecten van inclusieve vredesopbouw. Bij het langdurige vredesproces in de Filipijnen waren vrouwen bij de formele onderhandelingen betrokken. Maar bij de succesvolle vredesonderhandelingen met de FARC in Colombia waren, op het hoogste niveau, vrouwen niet of nauwelijks aanwezig.

Ook in Afghanistan was er bij eerdere vredesprocessen maar mondjesmaat een rol weggelegd voor vrouwen, waardoor effecten lastig te meten zijn. Het in september vorig jaar gesloten akkoord met de jihadistische strijdgroep Hezb-e Islami Gulbuddin was tot op zekere hoogte een uitzondering. Habiba Sarabi, de eerste vrouw die bij de Hoge Vredesraad een seniorpositie bekleed, was bij de meeste voorgesprekken aanwezig. Als ik haar in Kaboel bezoek, zegt ze hierover dat ze de belangen van vrouwen zo effectief heeft kunnen vertegenwoordigen. Sarabi was eerder minister van Vrouwenzaken en de provinciale gouverneur in Bamyan.

Haar kantoor zit nu diep weggestopt in een complex in het centrum van Kaboel waar eerder het ministerie van Binnenlandse Zaken zat. Dat ik haar spreek is al een teken van vooruitgang. Drie jaar geleden deed ik in Afghanistan onderzoek naar inclusieve vredesopbouw voor een rapport van Oxfam. Toen kreeg ik bij de Hoge Vredesraad uiteindelijk drie mannen te spreken, die overigens wel met verve het belang van vrouwenparticipatie onderstreepten.

De participatie van Sarabi bij de onderhandelingen met Hezb-e Islami Gulbuddin biedt wellicht wat hoop voor toekomstige vredesbesprekingen met de Talibaan. Maar Wazhma Frogh is fel over het gebrek aan bredere participatie: ‘De Afghaanse regering denkt dat wij vrouwen geen geheimen kunnen bewaren. Daarom zitten er zo weinig vrouwen bij de Hoge Vredesraad.’ Bovendien wil de regering, volgens haar, geen voorwaarden stellen aan vredesbesprekingen en zou een vrouw aan de onderhandelingstafel een te sterk signaal kunnen zijn in de richting van de Talibaan. Bij Hezb-e Islami Gulbuddin lag dat wellicht anders omdat deze verzwakte beweging een veel minder sterke uitgangspositie had in de vredesonderhandelingen.

Conclusie

Het gesprek met Sarabi biedt wellicht hoop maar laat net als mijn andere gesprekken toch ook duidelijk zien dat er, ondanks de internationale inspanningen en investeringen de afgelopen vijftien jaar, weinig vooruitgang zit in de vrouwen, vrede en veiligheidsagenda in Afghanistan. Naast de in de gesprekken genoemde uitdagingen, blijkt keer op keer dat de coördinatie stroef loopt, zowel tussen donoren als tussen de ministeries die de agenda uit moeten voeren. Daarbij is er vaak een gebrek aan financiële middelen of komen die niet terecht op de juiste plek in de ministeries. Tot slot blijkt dat ambtenaren meestal weinig kennis hebben over de 1325 agenda. Het gevolg is dat de implementatie maar moeizaam op gang komt. Twee jaar nadat het nationale actieplan voor de VN Resolutie is aangenomen, is er nog steeds geen akkoord met de donorlanden over het budget voor de implementatie ervan.

Bovendien is de Afghaanse realiteit weerbarstig. Zolang traditionele normen en waarden op gespannen staan met de vrouwenrechtenagenda, biedt de pragmatische benadering uitkomst. Maar ook die benadering is geen wondermiddel. Structurele vooruitgang zal vaak pas echt mogelijk zijn als de parallelle veranderingen van culturele normen en maatschappelijk bewustzijn het snellere tempo van de 1325-agenda weer hebben ingehaald.

In bredere zin is er de afgelopen vijftien jaar veel verbeterd in Afghanistan. De internationale donorgemeenschap laat voorlopig zien dat de betrokkenheid groot blijft, ondanks de daling van militaire en civiele bijdragen na 2011 toen de veiligheidstransitie werd ingezet. Maar als je door een ‘1325-lens’ naar de vereenzelviging van vrouwenrechten en vooruitgang kijkt, blijkt hoe groot de uitdagingen zijn en hoe weinig resultaten er tot nu toe geboekt zijn.

Juist daarom is het belangrijk dat Nederland deze agenda blijft ondersteunen met een betrokkenheid voor de langere termijn. Er moet hierbij voldoende aandacht en financiering uit gaan naar de bescherming en scholing van vrouwen, maar ook voor het vergroten van begrip bij Afghaanse mannen. Voor het bewerkstelligen van gendergelijkheid zal dat begrip echter uiteindelijk verder moeten gaan dan alleen de bewustwording en acceptie van de nuttige bijdragen van vrouwen aan vrede of veiligheid. De Afghaanse vrouwen spelen daarbij een belangrijke rol, maar de mannen des te meer. Als er de afgelopen jaren iets geleerd is in Afghanistan, is het wel dat gendergelijkheid vooral ook een mannenzaak is.

Jorrit Kamminga is verbonden aan Instituut Clingendael en werkt bij Oxfam Novib als strategisch adviseur voor het landenkantoor in Afghanistan. Dit artikel, dat de afsluiting  is van een tweeluik, is op persoonlijke titel geschreven. De vorige aflevering verscheen op 6 oktober 2017.

Jorrit Kamminga is verbonden aan Instituut Clingendael en heeft de afgelopen zestien jaar in Afghanistan gewerkt, onder andere voor Oxfam Novib.